Zukunftsplan Deutschland Die Investitionsverpflichtung hilft nicht weiter

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Präsident ifo Institut – Leibniz-Institut für Wirtschaftsforschung

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Clemens Fuest ist seit April 2016 Präsident des ifo Instituts für Wirtschaftsforschung und Direktor des Center for Economic Studies (CES) der Ludwig-Maximilians-Universität München.

Der Staat soll in schlechten Zeiten Geld ausgeben - nicht in guten. Eine Investitionspflicht verdrehte diese Reihenfolge. 

Martin Schulz hat vorgeschlagen, ergänzend zur Schuldenbremse eine Investitionsverpflichtung des Staates im Grundgesetz zu verankern. Grundsätzlich ist es richtig, auf die Bedeutung öffentlicher Investitionen hinzuweisen. In politischen Entscheidungsprozessen besteht immer die Gefahr, dass Lasten in die Zukunft verschoben werden, um heute mehr öffentliche Leistungen anbieten zu können. Diese Lastenverschiebung kann durch Verschuldung erfolgen, aber auch das Vernachlässigen von produktiven Investitionen. Schädlich ist außerdem, dass bei schlechter Konjunktur und sinkenden Steuereinnahmen oft zuerst bei den Investitionen gespart wird.

In Phasen sehr guter Konjunktur, ist eine staatliche Investitionspflicht kontraproduktiv, weil eine Überhitzung droht.

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Würde eine Investitionsverpflichtung diese Probleme beheben? Es ist vorgesehen, Überschüsse im Bundeshaushalt, wenn sie ein gewisses Niveau überschreiten, verpflichtend für Investitionen zu verwenden. Ist das sinnvoll? Sicherlich nicht, wenn diese Mittel sofort für mehr Investitionen eingesetzt werden. Das hat folgenden Grund. Überschüsse in den öffentlichen Haushalten gibt es wenn überhaupt dann nur in Phasen sehr guter Konjunktur. Genau dann wäre es aber kontraproduktiv, mit mehr öffentlichen Ausgabe die Konjunktur weiter anzuheizen.

Wer mit Haushaltsüberschüssen Staatsschulden tilgt, schafft Spielräume für Investitionen in schlechteren Zeiten.

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Öffentliche Investitionen sollten vor allem dann ausgedehnt werden, wenn die Konjunktur lahmt, die Wirtschaft freie Kapazitäten hat und dringend Beschäftigung braucht. Um darauf hinzuwirken müsste die Investitionsverpflichtung vorsehen, die Überschüsse in einen speziell für künftige Investitionen vorgesehenen Topf einzuzahlen. Dort würde Geld angespart wird, das dann in der nächsten Wirtschaftskrise für zusätzliche Investitionen eingesetzt werden kann. Bei genauerem Hinsehen ist dieser Plan allerdings kaum etwas anderes als das, was heute passiert. Haushaltsüberschüsse bedeuten, dass Staatsschulden getilgt werden. Damit werden Spielräume geschaffen, in wirtschaftlich schlechteren Zeiten mehr Geld auszugeben. Ob ein Teil vergangener Überschüsse darauf festgelegt wird, für Investitionen verwendet zu werden, ist nicht entscheidend. So lange Investitionen zumindest teilweise noch aus laufenden Steuereinnahmen finanziert werden, kann der Investitionstopf nicht verhindern, dass in der Krise andere Investitionsausgaben um so mehr heruntergefahren werden. Die Investitionsverpflichtung richtet zwar keinen Schaden an, bringt aber auch wenig.

Derzeit steht mehr Geld für öffentliche Investitionen bereit, als in sinnvollen Projekten untergebracht werden kann.

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Ein zweites Anliegen der Investitionsverpflichtung liegt darin, das Niveau öffentlicher Investitionen generell anzuheben. Auch das ist fragwürdig. Das Hauptproblem bei den öffentlichen Investitionen liegt nicht darin, dass sie überall zu niedrig wären. Das gilt nur für bestimmte Bereiche, beispielsweise Erhaltungsinvestitionen in der Verkehrsinfrastruktur. Flächendeckend mehr Geld für öffentliche Investitionen bereitzustellen ist nicht erstrebenswert. Im Gegenteil ist es bei öffentlichen wie privaten Investitionen wichtig, Projekte sehr kritisch zu prüfen. Nicht jede öffentliche Investition ist produktiv.  Derzeit wird mehr Geld für öffentliche Investitionen bereitgestellt als in halbwegs sinnvollen Projekten untergebracht werden kann. In dieser Lage sind Steuersenkungen oder die Schuldentilgung besser.

Der Investitionsbegriff wird missbraucht, wenn so gut wie jede Ausgabe als Investition bezeichnet wird.

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Die Probleme gehen allerdings noch weiter. In der öffentlichen Debatte wird zunehmend vernebelt, wo der Unterschied zwischen investiven und konsumtiven Staatsausgaben liegt. Dabei wird der Investitionsbegriff oft missbraucht. So gut wie jede öffentliche Ausgabe wird als Investition bezeichnet, um sie in einem besseren Licht erscheinen zu lassen. Sind Sozialleistungen nicht Investitionen in den Zusammenhalt der Gesellschaft? Sind Ausgaben für mehr Polizisten nicht Investitionen in Sicherheit? Diese Wortwahl soll auch rechtfertigen, solche Ausgaben notfalls mit Schulden zu finanzieren.

Jährliche Berichte über die Entwicklung des öffentlichen Nettovermögens sorgte für mehr Transparenz bei staatlichen 

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Um den Umgang mit öffentlichen Investitionen zu verbessern, sollten zwei Maßnahmen ergriffen werden. Erstes können Investitionen im Bereich der Infrastruktur in öffentliche oder private Unternehmen ausgelagert werden. Die Politik hat dann die Rolle zu überwachen, dass diese Unternehmen öffentliche Infrastruktur in angemessener Qualität bereitstellen. Das begünstigt eine Verstetigung der Investitionen. Zweitens sollten Bund und Länder eine doppelte Buchführung einführen und über die Entwicklung des öffentlichen Nettovermögens jährlich einen Bericht vorlegen. Das würde für mehr Transparenz bei der Entwicklung der staatlichen Investitionspolitik sorgen. Dabei würde sich zeigen, dass Sozialleistungen zwar sinnvoll und wichtig sein können, aber keine Investitionen sind, weil sie nicht für künftige Einnahmen sorgen. Höhere Ausgaben für Polizei können heute für mehr Sicherheit sorgen, führen aber in der Regel nicht zu Ersparnissen bei künftigen Ausgaben für Sicherheit. Mehr Transparenz über die Entwicklung des öffentlichen Vermögens würde dazu führen, dass Veränderungen sowohl im Investitionsverhalten als auch in der Verschuldungspolitik auf besserer Grundlage diskutiert werden können.

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