Migrationspolitik Dublin-Regeln - unzulänglich und unsolidarisch

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Wissenschaftlicher Mitarbeiter an der LMU München

Expertise:

Walther Michl ist Wissenschaftlicher Mitarbeiter am Lehrstuhl für Öffentliches Recht und Europarecht an der LMU München Im Sommersemester 2018 vertritt er den Lehrstuhl für Öffentliches Recht und Europarecht (Prof. Dr. Christian Calliess) an der Freien Universität Berlin.

Von dem Grundgedanken, die Asylverfahren fair in Europa aufzuteilen, ist schon lange nichts mehr zu spüren. Trotz mehrfacher Reformen, blieben Hilferufe südeuropäischer Staaten unbeantwortet.

Wenn dieser Tage aufgrund der politischen Großwetterlage die Sprache auf die sog. „Dublin-Regeln“ über die Zuständigkeit für Asylverfahren kommt, äußern viele Menschen Unverständnis darüber, wie es überhaupt zu einer so offensichtlich ungerechten Lastenverteilung hat kommen können und warum die hauptbetroffenen Staaten ihr je zugestimmt haben. Will man den Versuch einer Antwort unternehmen, landet man in einer ähnlich, aber doch auf ganz andere Art, unübersichtlichen historischen Situation wie der heutigen. 
Versetzen wir uns in das Jahr 1989. Die Mauer war gefallen, und es war mit einem deutlichen Anstieg der Asylanträge aus dem Bereich des Warschauer Pakts zu rechnen. Daher setzte sich der Europäische Rat schon auf seiner Tagung in Straßburg am 8./9. Dezember 1989 das Ziel, die extrem unterschiedlichen Zugangshürden zum Asylverfahren anzugleichen und Ordnung in das zu erwartende Chaos der Migrationsbewegungen zu bringen. Zu diesem Zweck schlossen die damaligen EG-Mitgliedstaaten am 15. Juni 1990 das Dubliner Übereinkommen und gaben damit gemeinsam das Versprechen ab, dass stets einer von ihnen nach klar definierten Kriterien die Mühen des Asylverfahrens auf sich nehmen würde.

Vorteil der ersten Dublin-Regelung war, dass die Zuständigkeit von Anfang an geregelt war

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Hieraus ergaben sich für den einzelnen Schutzsuchenden zwei Vorteile: zum einen die Garantie, überhaupt ein geordnetes Verfahren zu bekommen; zum anderen die Aussicht darauf, dass dieses eine Verfahren schneller in Rechtssicherheit mündet, da die Zuständigkeitsfrage von Anfang an geklärt ist. Der nicht ausdrücklich im Vertragstext benannte Nachteil für die Asylbewerber lag – quasi als Reflex – darin, dass auch sie keine Möglichkeit mehr haben sollten, den Antrag im Land ihrer Wahl zu stellen, sondern sich ebenfalls im Korsett der Zuständigkeitsregeln bewegen mussten. 
Es bleibt die Frage, warum vor diesem Hintergrund die Zuständigkeit so vermeintlich einseitig auf die Außengrenzstaaten verteilt wurde. Dazu muss man zunächst festhalten, dass die Dublin-Regeln von Anfang an nicht dem Ersteinreisestaat die Hauptverantwortung zuschrieben. Vorrangig zuständig war und ist (mit einigen Detailänderungen im Laufe der Zeit) derjenige Staat, in dem sich enge Familienangehörige (Ehegatten, minderjährige Kinder, Eltern minderjähriger Asylsuchender) aufhalten. Danach kommt immer noch vorrangig der Staat, der dem Asylsuchenden einen Aufenthaltstitel oder ein Visum ausgestellt hat, mit dem er überhaupt in den Geltungsbereich der Verträge kommen konnte. Dieser Staat hat nämlich damit die engste Verbindung zum Antragsteller und typischerweise im Rahmen des Visumsverfahrens auch schon eine sicherheitsrechtliche Überprüfung vorgenommen.

Auch ohne die Dublin-Regeln, hätten sich die Außengrenzstaaten mit Antragsstellern an ihren Grenzen beschäftigen müssen

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Nur für den Fall der illegalen Einreise – sprich: typischerweise ohne Visum – trifft es den Außengrenzstaat, den der Asylsuchende als ersten der Vertragsstaaten betreten hat. Dies wurde anfänglich nicht als ungerecht empfunden: Einerseits stand die illegale Einreise, um Asyl zu erlangen, nicht als weit überwiegender Anwendungsfall der Dublin-Regeln derart im Vordergrund der Überlegungen, wie das heute der Fall ist. Andererseits wurde keine einseitige Lastenverteilung erwartet, da bei Ausreisen aus Osteuropa eine breitere Streuung zu vermuten war und allenfalls das wirtschaftsstarke Deutschland mit seinen langen Landgrenzen zu Polen und zur damaligen Tschechoslowakei im Fokus gewesen wäre. Schließlich konnte man immer sagen, dass der betreffende Staat für die Sicherheit der Außengrenze verantwortlich sei. Dieser Staat hätte sich auch ohne die Dublin-Regeln mit dem Antragsteller beschäftigen müssen, wenn er an seiner Außengrenze aufgetaucht wäre, und war in der besten Position, diesen nach seinen nationalen Bestimmungen über die Außengrenze zurückzuweisen, falls kein Asylgrund besteht.

Die Dublin-Regelung ist unzulänglich und unsolidarisch

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Mit der Erweiterung des Dublin-Anwendungsbereichs und der Verlagerung der Einreisen auf die süd- und südosteuropäische Peripherie der EU wurde immer deutlicher, dass diese Regelung unzulänglich und unsolidarisch ist. Nun trifft es einseitig wirtschaftlich labile Staaten, die gerade Migranten, die aus rechtsstaatlich zweifelhaften Gebieten über das Meer zu ihnen kommen, weder juristisch noch logistisch einfach zurückweisen können. Dennoch verhallten ihre Hilferufe ungehört; bei beiden großen Dublin-Reformen 2003 und 2013 wurde die Zuständigkeit des Ersteinreisestaates trotz Kritik von unabhängigen Stellen wie dem UNHCR nicht angetastet. Der ursprünglich intendierte Anreiz, ordentliche Außengrenzkontrollen durchzuführen, wurde in sein Gegenteil verkehrt.

Sekundärmigration nach Mitteleuropa war der einzige Ausweg für Staaten mit EU-Außengrenzen

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Die betroffenen Staaten konnten sich nur informell Erleichterung verschaffen, indem sie es mit ihren Kontroll- und Registrierungspflichten nicht sehr genau nahmen, und geradezu auf die ungeregelte Sekundärmigration hofften. 
Da dieser Zustand eindeutig unhaltbar ist und das Problem selbst dann nicht nachhaltig gelöst ist, wenn die Ankunftszahlen aufgrund der Signalwirkung etwaiger Grenzschließungen in Mitteleuropa deutlich sinken sollten, oszilliert die Debatte zwischen zwei denkbaren Modellen: der solidarischen Verteilung der Asylverfahren auf alle Dublin-Staaten und einer No-way-Politik nach australischem Vorbild. Der politische Zeitgeist tendiert eindeutig zur Festung Europa. Es bleibt abzuwarten, ob die im ursprünglichen Dublin-Abkommen beschworene humanitäre Tradition auch in der Abschottung noch eine prägende Kraft entfalten kann.

 

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