Verwaltung als Chaos - was läuft schief in Berlin? Berlin ist organisierte Nicht-Zuständigkeit

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Verwaltungsexperte

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Hartmut Bäumer war in den 1990er Jahren Regierungspräsident in Gießen, Mittelhessen, wo er sich für die Verwaltungsreform engagierte. Die nordrhein-westfälische Landesregierung hat Hartmut Bäumer 2001 in die Kommission "Zukunft des öffentlichen Dienstes" berufen. 2005 war er Mitglied der Enquete-Kommission des Berliner Abgeordnetenhauses "Eine Zukunft für Berlin" sowie an der vom Hessischen Ministerpräsidenten Roland Koch berufenen überparteilichen Facharbeitsgruppe Kommunaler Finanzausgleich beteiligt. Von Frühjahr 2011 bis Mai 2014 war Hartmut Bäumer als Ministerialdirektor im Ministerium für Verkehr und Infrastruktur in Baden-Württemberg tätig. Seitdem lebt er in Berlin.

Die Entwicklung Berlins ist seit 1920 durch eine ganze Reihe verwaltungsorganisatorischer Kompromisse erkauft worden. Behördliche Probleme wurden nicht gelöst, sondern verschleiert. Das rächt sich jetzt.

In Berlin wächst  die Einwohnerzahl, die Bedeutung der Stadt als Aushängeschild Deutschlands, das Bruttosozialprodukt und auch die Aufgabenfülle der Verwaltung. Ob sie in der derzeitigen Organisationsform – der Aufgabenteilung zwischen Senat und Bezirken - den Anforderungen der Zukunft gerecht werden kann, ist eine der wichtigen Zukunftsfragen.

Spätestens seit den diversen Enquete-Kommissionen zur Zukunft der Stadt, zuletzt vor etwa zehn Jahren, ist aktenkundig, dass diese gültige Form der Aufgabenteilung ineffizient und reformbedürftig ist. Einige Schritte zur Verbesserung wie die einheitliche Ämterstruktur in den Bezirken sind inzwischen angegangen worden, grundlegende Probleme aber bleiben. Um hier den Hebel richtig anzusetzen, bedarf es des Verständnisses dafür, warum etwas geworden ist, wie es ist.

Die Entwicklung Berlins ist, so meine These, verwaltungsorganisatorisch eine Kette von Kompromissen gewesen, mit denen politische, räumliche und strukturelle Veränderungen erkauft wurden. Kompromisse sind in der Politik häufig nötig, organisatorisch können nicht zu Ende gedachte politische Kompromisse allerdings zu beträchtlichen Störungen im täglichen Verwaltungsablauf führen.

Groß-Berlin 1920 wurde durch vage Zugeständnisse an die Neubürger möglich gemacht.

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Die entscheidende Weichenstellung wurde 1920 bei der Gründung Groß Berlins vorgenommen. Als Städte wie Charlottenburg, Neukölln oder Schöneberg mit teilweise mehreren hunderttausend Einwohnern eingemeindet werden sollten, war dies nicht gegen den Willen der Beteiligten möglich. Deshalb lautete der politische Kompromiss: Die Neuberliner verlieren zwar ihre Eigenständigkeit, sie erhalten aber politische und verwaltungsmäßige Repräsentanz in Form verselbständigter Bezirke. Wie weit diese Selbständigkeit gehen sollte, wurde tunlichst offen gehalten.

Die Bezirke wurden halbselbständig - mit eigenen Parlamenten, aber ohne Finanzhoheit.

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Jedenfalls hatten die Bezirke innerhalb der Einheitsgemeinde Berlin keine eigene kommunale Rechtspersönlichkeit und waren auch finanziell von der Zentrale abhängig. Gleichwohl gestand man ihnen ein eigenes Bezirksparlament und eine eigene gewählte Repräsentanz zu. Dieser politische Kompromiss prägt bis heute den organisatorischen Aufbau der Stadt.

Nach der Nazizeit mit der Zentralisierung und der Teilung nach dem Krieg, als Ost und West unterschiedliche Wege gingen, fanden entscheidende  Veränderungen wieder in den 1990er Jahren statt. Als es darum ging, die Zahl der Bezirke auf zwölf zu verringern. Dieses richtige Anliegen, das gewachsene städtische Strukturen und entsprechende Ämter und Funktionen auflöste und deshalb auf Widerstand stieß, wurde erneut kompromisshaft durch Zugeständnisse an die bezirkliche Ebene erkauft.

Der Senat hat ein Eingriffsrecht, aber seine Zuständigkeit ist nicht genau geklärt.

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So wurde in der Landesverfassung festgeschrieben, dass die Bezirke ihr Aufgaben nach den Grundsätzen der Selbstverwaltung erfüllen, im Allgemeinen Zuständigkeitsgesetz (AZG) von 1996 sowohl die Fachaufsicht des Senats wie seine Rechte zur Übertragung staatlicher Aufgaben zur Erledigung  nach Weisung abgeschafft und den Bezirken alle dem Senat nicht ausdrücklich vorbehaltenen Verwaltungsaufgaben zugewiesen. Gleichzeitig wurde ein allgemeines Eingriffsrecht des Senats gegenüber den Bezirken festgeschrieben, soweit er dringende Gesamtinteressen Berlins beeinträchtigt sieht. Was die genau sind, ist wiederum unklar. 

Es gibt in Berlin weder eine gesamtstädtische noch eine fachlich einheitliche Steuerung.

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Von einer gesamtstädtischen Steuerung oder auch nur einer einheitlichen fachlichen Steuerung der Verwaltung kann in Berlin deshalb nicht die Rede sein. Es gibt aber auch keine wirkliche Selbstverwaltung  der Bezirke, dazu fehlt ihnen vor allem die Finanzhoheit. Und an der entscheidet sich letztlich, ob ein politischer Gestaltungsspielraum besteht oder nicht. Während der Senatsebene faktisch dierkteEinwirkungsmöglichkeiten auf den Vollzug durch ein Weisungsrecht zumindest bei staatlichen Aufgaben genommen ist, steuert die Senatsfinanzverwaltung indirekt und intransparent durch ihre Budget- und Stellenzuweisungsrecht die Aufgabenerledigung der Bezirke.

Entscheidungen können zwischen den Ebenen hin und her geschoben werden.

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Zwangsläufig müssen in diesem System, das dem Senat jederzeitig die Möglichkeit einräumt, bezirkliche Aufgaben an sich zu ziehen, personelle Kapazitäten für gleiche Aufgaben auf beiden Ebenen vorgehalten werden, Entscheidungen können zwischen den Ebenen hin und her geschoben werden.

Die politischen Gestaltungsspielräume der Bezirke aber erschöpfen sich im Ergebnis daher weitgehend darin, ihr Veto einzulegen oder Prioritäten anders zu setzen als vom Senat gewünscht . Behinderung ist aber gerade das Gegenteil dessen, was Berlin braucht.

So kommt die Verwaltung der Öffentlichkeit wie ein System organisierter Unverantwortlichkeit vor, im Hinblick auf die Verantwortlichkeitsverteilung in Berlin zwischen Bezirken und Senat betrifft, ist dieser Vorwurf leider nicht unberechtigt.    

Erschwerend kommt hinzu, dass auch die Bezirke alle unterschiedlich organisiert sind.

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Zu allem Überfluss sind die Bezirke unterschiedlich in Aufbau und Ablauforganisation. Für Bürger oder Unternehmen bedeutet das, dass sie gleiche Entscheidungen in dem einen Bezirk schnell, im anderen evtl. gar nicht bekommen. Manche Bürgerämter erledigen pro Stunde 4, andere 60 Vorgänge der gleichen Art. Von den unterschiedlichen Dienstzeiten ganz u schweigen.

Diese den Anforderungen an eine zeitgemäße Verwaltung nicht gerecht werdende Realität hat weniger mit der Zweistufigkeit als solcher als mit der besonderen Art ihrer Ausgestaltung und der gelebten „Verwaltungskultur“ in Berlin zu tun.

Lageso-Krise, Bürgerämterchaos: Beides fußt auf der Unlust zu gesamtstädtischem Denken.

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Diese Kultur lässt sich am – mindestens temporären - Versagen im Lagesound in den Bürgerämtern verdeutlichen. Während das erstere eine der Senatssozialverwaltung direkt unterstellte nachgeordnete Behörde ist, gehören die Bürgerämter zu den Aufgaben der jeweiligen Bezirke. Der zumindest zeitweilige Stillstand der Verwaltung in beiden Einrichtungen hat aber ähnliche Ursachen: Sie fußt in der fehlenden Planung und Steuerung von oben, sowie der fehlenden allgemeinen Bereitschaft, im Gesamtinteresse der Stadt zu denken und zu handeln. Letztlich tragen die jeweils zuständigen politischen Spitzen die Verantwortung.

Verwaltungsarbeit lässt sich berechnen und vorausplanen. Das geschieht in Berlin nicht.

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So weiß man einerseits seit geraumer Zeit von der demographischen Zeitbombe, wonach in den laufenden Jahren 30 bis 40 Prozent des Personals in den Ruhestand gehen wird. Gegengesteuert wurde aber erst, als die Notstände nicht mehr zu übersehen waren. Ähnliches gilt für die Fachplanungen in den Verwaltungen. Es gibt Studien darüber - wenn Berlin sie nicht hat, hätte man sie erstellen müssen - wann wieder ein „Berg“ von auslaufenden Personalausweisen und Reisepässen und demnach ein Ansturm auf die Bürgerämter entsteht, darauf kann man sich einstellen, wenn entsprechender Gestaltungswille vorhanden ist. Bei den Flüchtlingen war das ähnlich, und wenn die Informationen dazu stimmen, hat der inzwischen geschasste frühere Leiter des Lageso vergeblich bei seinen Vorgesetzten darauf hingewiesen. Ein ganz besonderes Trauerspiel ist die „vorgestrige“ Ausstattung mit moderner Bürokommunikation, sprich Digitalisierung der Verwaltung. Geredet wird zwar seit zehn Jahren oder länger von der Notwendigkeit, wenn es darauf ankommt, wie vor Monaten im Lageso oder bei den Bürgerämtern, kommt die ernüchternde Realität an den Tag.

Es gibt Wege aus der Krise, sie sind bekannt, sie müssen aber auch eingeschlagen werden.

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Um die Gesamtsituation zu verbessern, wären viele Schritte nötig. Die wichtigsten - neben der individuellen Bereitschaft Verantwortung zu übernehmen - wären:

1. Die Organisation der Verwaltung erfolgt so, dass klare Kompetenz- und Zuständigkeitsstrukturen erkennbar werden. Der Senat trägt die Verantwortung für die Verwaltungsabläufe der gesamten Berliner Verwaltung und übt diese Kompetenz auch aus.


2. Es sollte verfassungsrechtlich eindeutig festgehalten und verwaltungsrechtlich nachvollzogen werden, dass die Bezirke eher nachgeordnete Behörden als Selbstverwaltungseinheiten sind. Das  würde es erlauben, sich von trügerischen Kompromissen zu verabschieden und auf festem Boden zu planen und zu organisieren. Wer so tut, als gäbe es Selbstverwaltungsautonomie, wo sie nicht vorhanden ist, beschädigt langfristig Politik und Verwaltung aus Angst vor der Wirklichkeit.

3.  Die Bezirke bleiben als Verwaltungseinheiten aufrecht erhalten. Ihnen werden im Wege der Abstimmung zwischen den Ebenen typische gemeindliche Aufgabenbereiche zugewiesen, für die sie selbständig zuständig sind. Ein Selbsteintrittsrecht des Senats besteht insoweit nicht. Zur Erfüllung dieser Aufgaben erhalten die Bezirke ein Globalbudget. Der Senat überträgt weitere, typischerweise staatliche Aufgaben zur Erfüllung nach Weisung auf die Bezirke und stattet sie mit den dafür nötigen Mitteln aus.

Die Bezirke müssen für ihre Finanzen verantwortlich sein.

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4. Die bisherige Struktur der Finanzzuweisungen an die Bezirke unterminiert das Verantwortungsbewusstsein auf der Bezirksebene einerseits und stärkt die Einschätzung der Senatsebene, „die da unten“ können nicht mit Geld umgehen andererseits. Hier rächt sich die reine Steuerung über die Finanzverwaltung direkt ohne Einbeziehung der Fachebenen. Abhilfe zu schaffen wäre nach dem Prinzip „Wer bestellt, zahlt“ durch die Zuweisung der ermittelten Haushaltsmittel für die staatlichen Aufgaben über die Fachsenatsverwaltungen als gebundene Mittel an die Bezirke.
 
5. Die Servicestadt Berlin darf im Interesse von Bürgern und Investoren auf die Einheitlichkeit der Verwaltungsstrukturen nicht verzichten. Dazu zählen neben einheitlichen Abteilungsstrukturen, einheitliche, vergleichbare und transparente Abläufe von Verwaltungsverfahren in allen Bezirken. Der im Abgeordnetenhaus im Mai 2009 einstimmig verabschiedete Antrag „Einheitliche Ämterstruktur mit nachhaltiger Verfahrensmodernisierung verbinden“ wies im Hinblick auf die Abläufe in die richtige Richtung, er harrt aber noch immer einer Realisierung.

6. In den Bezirksverwaltungen sollte die Auswahl der hauptamtlichen Stadträte  dem Prinzip „Person follows function“ entsprechend nach fachlichen und nicht nach politischen Kriterien erfolgen. Gleiches gilt auf Senatsebene für alle Führungspositionen in den Verwaltungen.

Auch das könnte helfen, die Akzeptanz in der Bevölkerung wieder zu erhöhen.

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