Was muss sich im Haushalt 2017 ändern? Eine "Schwarze Null" macht noch keinen guten Haushalt

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Wissenschaftliche Mitarbeiterin und Referentin für Finanzen Deutsches Institut für Wirtschaftsforschung (DIW Berlin)

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Kristina van Deveurden ist wissenschaftliche Mitarbeiterin und Referentin für öffentliche Finanzen am DIW Berlin. Zu ihren Tätigkeitsschwerpunkten zählen die Deutsche Konjunktur, Finanzpolitik und Öffentliche Finanzen.

Die "Schwarze Null" ist eine politische Kennzahl - jeder versteht sie. Ein Indikator für einen guten Haushalt ist sie deshalb längst nicht. Welche Probleme der derzeitige Bundeshaushalt hat, erklärt die Haushaltsexpertin des Deutschen Instituts für Wirtschaftsforschung.

Am 23. März hat die Bundesregierung die Eckwerte für den Bundeshaushalt 2017 vorgestellt. Gegenüber der bisherigen Finanzplanung zeichnen sich deutliche Mehrausgaben ab. Es müssen Gelder für die Flüchtlingsintegration bereitgestellt werden. In der Finanzplanungsperiode stehen Finanzhilfen an andere Länder an. Höhere Ausgaben für die Innere und die Äußere Sicherheit sollen getätigt werden und die Mittel im Verteidigungshaushalt werden kräftig aufgestockt. Zudem will die Politik mehr Geld für den sozialen Wohnungsbau bereitstellen. Gleichwohl: wieder dominiert die „schwarze Null“ die haushaltspolitischen Planungen.

Noch vor ein paar Jahren bot die Finanzlage des Bundes ein anderes Bild. Im Jahr 2010 lag der Fehlbetrag im Bundeshaushalt bei über 44 Milliarden Euro. Dies war zwar zum Teil Folge der Finanzkrise, aber auch in den Jahren davor war die Defizitfinanzierung beträchtlich. Ist der Bundeshaushalt also eine Erfolgsgeschichte?

Gute Haushaltspolitik kann nicht anhand des geplanten Finanzierungssaldos beurteilt werden

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Ob ein Haushalt gut aufgestellt ist oder nicht, lässt sich nicht allein anhand seines Saldos beurteilen. Einnahmen und Ausgaben schwanken mit der konjunkturellen Entwicklung. Ist das Ziel der Politik ein ausgeglichener Haushalt, muss dieses Ziel über die Zeit – den Konjunkturzyklus – definiert werden. Dafür muss der sogenannte „strukturelle Finanzierungsaldo“ berechnet werden. Dieser muss nach den Vorgaben der Schuldenbremse für den Bund aber nicht null sein; dem Bund ist eine strukturelle Neuverschuldung 0,35 Prozent gemessen an der nominalen Wirtschaftsleistung gestattet. Die Bestimmung dieses Saldos erfolgt allerdings mittels komplizierter, ökonometrischer Berechnungen. Für die breite Öffentlichkeit ist das ganze Verfahren schlichtweg intransparent. Die „schwarze Null“ ist hingegen eine einfache Kennzahl; jeder versteht sie, jeder kann sie überprüfen. Ein ausgeglichener Haushalt suggeriert: alles ist gut.

Eine Fokussierung auf die "Schwarze Null" birgt die Gefahr falscher Entscheidungen

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Dem ist nicht so. Eine Fokussierung auf das Kassenergebnis birgt die Gefahr, dass die Politik zyklische Schwankungen verstärkt. Zurzeit ist die Wirtschaft zwar normal ausgelastet, das heißt der konjunkturelle und der strukturelle Saldo sind nahezu identisch – dies ist aber eine Ausnahmesituation: In den vergangenen Jahren war der Bund überfinanziert. Mit einer solchen Politik werden Handlungsspielräume verschenkt, richtungsweisende finanzpolitische Entscheidungen treten in den Hintergrund und zum Teil dürften aufgrund vermeintlicher Restriktionen falsche Entscheidungen getroffen wer

Der Bund investiert nach wie vor wenig.

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Zwei Beispiele: Zum einen werden bei begrenzten Spielräumen zuerst „freiwillige“ Ausgaben zurückgefahren. In der Regel sind dies solche mit investivem Charakter, denn auf sie besteht kein Anspruch. Für das zukünftige wirtschaftliche Wachstum haben sie aber eine wesentliche Bedeutung. Mit der sich verbessernden Finanzlage hat der Bund seine Investitionsausgaben zuletzt etwas angehoben und plant dies auch für die kommenden Jahre. Der Anteil investiver Ausgaben an den gesamten Ausgaben steigt aber trotz dieser Mehrausgaben auf lediglich gut zehn Prozent und bereits im Jahr 2020 fließt wieder deutlich weniger Geld in investive Verwendungen.

Zum anderen hat die Finanzpolitik den Sozialkassen milliardenschwere Mehrausgaben aufgebürdet. Immer wieder sind Zuschüsse gekürzt worden. Zudem wurden Leistungen ausgeweitet. Zurzeit steht die Lebensleistungsrente auf der Agenda. All dies führt dazu, dass die Beitragssätze höher sind als sie sein müssten. Bei der Rentenversicherung fallen die Rentenanpassungen niedriger aus und die Rentenlücke hat sich vergrößert. Auch wenn diese Mehrausgaben im gesellschaftlichen Interesse liegen, eine Versicherungsleistung sind sie nicht. Dann dürfen sie aber auch nicht durch Beiträge – also von einer bestimmten Gruppe von Arbeitnehmern – finanziert werden sondern müssen durch steuerfinanzierte Zuschüsse – also von Allen – aufgebracht werden. Zudem: diese Form der Finanzierung lässt die Abgabenbelastung von Arbeitseinkommen, die in Deutschland ohnehin überdurchschnittlich hoch ist, steigen. Dies reduziert die Bereitschaft eine Arbeit aufzunehmen, verringert die Chancen für zukünftiges Wachstum und fällt gerade in einer alternden Gesellschaft ins Gewicht.

In den vergangenen Jahren hat der Bund zudem immer wieder mit globalen Minderausgaben geplant. Deren Auflösung war zuletzt recht einfach. Die wirtschaftliche Entwicklung ließ die Steuern stärker als erwartet steigen und die tatsächlichen Zinsausgaben blieben in jedem Jahr deutlich hinter den veranschlagten zurück. Solche Überraschungen sind in den kommenden Jahren unwahrscheinlich: Aktuelle Prognosen sprechen nicht dafür, dass die Steuerschätzung weiter stetig nach oben korrigiert wird und angesichts des historisch niedrigen Zinsniveaus bleibt für zusätzliche Ersparnisse bei den Zinsausgaben schlichtweg kein Raum.

Eigentlich steht die „schwarze Null“ nur auf dem Papier.

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Der Bundeshaushalt 2017 profitiert noch einmal von besonderen Faktoren: Aus dem Überschuss im Jahr 2015 wurde eine Rücklage gebildet. Ist diese aufgezehrt, wird es eng. Im Jahr 2018 muss zudem eine hohe globale Minderausgabe aufgelöst werden. Wesentliche gesamtstaatliche Ausgaben laufen außerhalb des Bundeshaushalts. Eigentlich steht die „schwarze Null“ nur auf dem Papier. Es geht aber ohnehin nicht darum einen ausgeglichenen „Teil-“Haushalt vorzulegen, es geht darum, die öffentlichen Finanzen insgesamt richtig aufzustellen, Spielräume wo vorhanden zu nutzen und neue zu schaffen, beispielsweise indem Subventionen und Finanzhilfen abgebaut werden und Gelder aus konsumtiven in investive Ausgaben umgeschichtet werden.

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Dieser Text ist Teil unserer Debatte zur Schwarzen Null. Lesen Sie aus dieser Debatte auch: Drei Vorschläge für einen gerechteren Haushalt - ein Beitrag des grünen Finanzexperten Sven-Christian Kindler.

Weitere Themen auf Tagesspiegel Causa, dem Debattenmagazin des Tagesspiegels: "Driftet die AfD weiter nach rechts, wird sie scheitern." Der Politikwissenschaftler Kai Arzheimer analysiert die Zukunftschancen der AfD.

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