Wie geht es weiter mit der EU? Das Europa der Abgehängten 

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Universität Tübingen

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Gabriele Abels ist Professorin für Politische Systeme Deutschlands und der EU sowie Europäische Integration an der Uni Tübingen. Sie ist Direktorin des Jean Monnet Centre of Excellence PRRIDE.

Ein Europa der zwei Geschwindigkeiten muss für die Ziele der ganzen Union förderlich sein. Dann kann es auch helfen, die aktuellen Krisen zu bewältigen. Allerdings besteht die Gefahr, dass eine "Gruppe der Abgehängten" entsteht.

In den letzten Monaten nimmt die Diskussion um „abgestufte Integration“ – zumeist unter dem Stichwort eines „Europa der zwei Geschwindigkeiten“ – an Fahrt auf. Neuerdings spricht sich die Bundeskanzlerin entschieden dafür aus; ebenso der französische Präsidentschaftskandidat Emmanuel Macron. Abgestufte Integration ist eines der Szenarien, welches die Europäische Kommission jüngst in ihrem Weißbuch zur Zukunft der EU präsentiert hat.

Wenn das Modell abgestufter Integration in den aktuellen Debatten, die vor dem Hintergrund des Brexit und des 60-jährigen Jubiläums der Römischen Verträge geführt werden, auf fruchtbaren Boden fällt, dann wäre dies einerseits eine Abkehr vom bisherigen Integrationsprinzip. Denn das Dogma lautet bisher: Alle gemeinsam, alle zur gleichen Zeit, alle in die gleiche Richtung und mit dem gleichen Ziel.

Andererseits muss man einräumen: Die Methode einer hinsichtlich ihrer Intensität wie auch territorialen Reichweite abgestuften Integration ist nicht neu. Um also die Potentiale und Probleme zu betrachten, lohnt sich ein Blick zurück, denn die Diskussionen reichen bis in die 1970er Jahre. Während flexible Integration anfangs eher als Notlösung betrachtet wurde, wird sie seit den 1990er Jahren teils zu einer europapolitischen Wunschoption, um neue Wege zu eröffnen. Paradigmatisch ist das Schäuble-Lamers-Papier von 1994. Orientiert am Ziel der Handlungsfähigkeit fordern die Autoren eine vertiefte Integration einer Gruppe von Staaten, ein sogenanntes Kerneuropas.

Verstärkte Zusammenarbeit einzelner Staaten muss für die Ziele der ganzen Union förderlich sein.

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Zudem ist die Möglichkeit abgestufter Integration – offiziell „verstärkte Zusammenarbeit“ genannt – mit dem Vertrag von Amsterdam 1997 explizit anerkannt worden. Im Lissabon-Vertrag von 2009 sind die Möglichkeiten erweitert worden und es wurden Regeln festgeschrieben. Verstärkte Zusammenarbeit muss demnach für die Erreichung der Ziele der Union förderlich sein, die Interessen der Union schützen und insgesamt den europäischen Integrationsprozess befördern. Es gibt auch Verfahrensregeln; so müssen sich mindestens neun Staaten an einer verstärkten Zusammenarbeit beteiligen, sie muss bei der Kommission beantragt werden, das Europäische Parlament muss zustimmen. Und nicht zuletzt muss sie für alle Mitgliedstaaten offen sein.

Obgleich diese Integrationsmethode also seit nunmehr 20 Jahren existiert, wurde von ihr bislang wenig Gebrauch gemacht. Beispiele abgestufter Integration sind etwa die Eurozone, der Schengen-Raum, das Sozialprotokoll, das Europäische Patent oder jüngst der Fiskalpakt. Einige dieser Projekte, wie etwa der Schengen-Raum oder der Fiskalpakt, sind ursprünglich gar außerhalb des Rechtsrahmens der EU von wenigen Staaten – darunter Deutschland – anberaumt worden; sie wurden dann später in das Unionsrecht eingegliedert.

Die abgestufte Integration kann ein Instrument des Krisenmanagements sein.

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Viel Lärm also um Nichts? Bislang ist abgestufte Integration eher eine Ausnahme, doch sie wird in Zukunft wohl zur Regel werden, da sie ein Instrument des Krisenmanagements und der Weiterentwicklung der Union sein kann. Im Weißbuch der Kommission ist das Szenario 3 mit „Wer mehr will, tut mehr“ betitelt. In ausgewählten Politikbereichen wie zum Beispiel Verteidigungspolitik, innerer Sicherheit oder auch Sozialpolitik können die integrationswilligen und –fähigen Mitgliedstaaten gemeinsam voranzuschreiten. Auf diese Weise können multiple „Koalitionen der Ehrgeizigen“ entstehen. Bei einigen Staaten, insbesondere in Osteuropa, wird befürchtet, dass hier eine Avantgarde-Gruppe entsteht, die sie abkapselt und so auf die Dauer eine „Gruppe der Abgehängten“ entsteht. An der Währungsunion wird deutlich, dass in diesem Rahmen verabredete Politiken durchaus folgenreich für die nicht-beteiligten Eurozonen-Staaten sein können. Insofern birgt diese Strategie auch neues Krisenpotential.

Ein Europa der zwei Geschwindigkeiten führt zu einer "Gruppe der Abgehängten".

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Ob abgestufte Integration gelingen kann, hängt von ihrer konkreten Ausgestaltung ab. Findet sie im Rahmen der vertraglich fixierten Regeln für die „verstärkte Zusammenarbeit“ statt, so bestehen Schutzmechanismen, um eine Abschottung zu verhindern.  Verstärkte Zusammenarbeit ist nur zulässig unter Achtung des Unionsrechts sowie der Zuständigkeiten, Rechte und Pflichten sich nicht-beteiligender Staaten. Zudem ist derzeit gar nicht ausgemacht, wer an welchen Projekten einer Integrationsvertiefung beteiligt wäre. In der Verteidigungspolitik wird dies anders aussehen als in der Asylpolitik. In jedem Bereich wäre aber die Einhaltung von Rechten und Pflichten zu sichern, um eine desintegrierende Strategie des Rosinenpickens zu verhindern.

Das alte Integrationsdogma ist nicht mehr zu halten.

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Angesichts zunehmenden Nationalismus, Rechtspopulismus und Euroskeptizismus ist das alte Integrationsdogma nicht mehr zu halten. Um die Handlungsfähigkeit der EU wieder zu stärken, kann abgestufte Integration ein effektives Instrument sein – sie muss aber immer die Tür offen halten. Ob sich die Staats- und Regierungschefs offensiv zu diesem integrationspolitischen Methodenwechsel werden durchringen können, das bleibt abzuwarten.

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