Die Zukunft der Europäischen Union Deutschland muss die Weiterentwicklung der EU auf die politische Agenda setzen

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Deutsche Gesellschaft für Auswärtige Politik

Expertise:

Dr. Daniela Schwarzer leitet das Forschungsinstitut der DGAP (Deutsche Gesellschaft für Auswärtige Politik). Zuvor war sie Forschungsdirektorin im Vorstand des German Marshall Funds of the United States und leitete sein Berliner Büro und Europa-Programm

Die Kritik an der aktuellen EU-Politik ist berechtigt, die Rückbesinnung auf den Nationalstaat aber keine Lösung   

Auch 2016 muss die EU mit einer Vielzahl von ineinander verwobenen Krisen im Inneren und an ihren Außengrenzen umgehen. Neben weiteren Herausforderungen im Euroraum dürfte der Umgang mit den Flüchtlingen die Solidarität der Mitgliedstaaten weiter auf die Probe stellen. Hinzu kommt die Aufgabe, Flüchtlingsströme zu begrenzen, was der EU nur gelingen wird, wenn sie in der gemeinsamen Außengrenzschutzpolitik und bei der Zusammenarbeit mit Transitstaaten wie der Türkei weiter kommt.

Nicht nur in der Flüchtlingsthematik zeigt sich, wie eng Fragen der Innen- und Außenpolitik heute zusammenhängen. Gleiches gilt für die Bekämpfung terroristischer Bedrohungen, wozu Maßnahmen der inneren Sicherheit längst nicht mehr ausreichen, oder auch den Umgang mit Russland. Ob die EU Moskau weiterhin geeint gegenüber steht, hängt maßgeblich davon ab, ob sie die Energiesicherheit der Mitgliedstaaten garantieren kann, und ob die Kosten für Sanktionen einzelne Staaten nicht übermäßig belasten. Entscheidend ist auch, ob diejenigen Staaten, die Moskau gezielt versucht zu destabilisieren, widerstandsfähig sind und genügend europäische Unterstützung erfahren.

Deutschland kommt angesichts dieser Herausforderungen als politisch einflussreichstem und wirtschaftlich stärkstem Mitgliedstaat weiterhin eine Schlüsselrolle zu. Seit die Verschuldungs- und Bankenkrise die Eurozone 2010 erfasste, ist Berlin in den Mittelpunkt des Krisenmanagements gerückt. Deutschland hat nicht nur maßgeblich zur Eindämmung der Krise beigetragen, was im großen europäischen und deutschen Interesse lag, sondern auch die Weiterentwicklung der Eurozone entscheidend geprägt. Dies war möglich, weil Berlin sich in einer Veto-Spieler-Position befand und Finanzhilfen nur zustimmen würde, wenn die Bedingungen deutschen Vorstellungen entsprachen.

Anders als in früheren Krisen hat Deutschland in der Flüchtingskrise keinen Hebel, mit dem es die Partner zwingen kann

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Einen derartigen Hebel hat Berlin in anderen Krisen nicht. Als die Bundesregierung etwa in der Flüchtlingskrise die Mitgliedstaaten aufrief, ähnlich offen Asylsuchende aufzunehmen, hatte sie kaum andere Mittel als moralische Argumente. Plötzlich befand sich Deutschland in der Rolle eines Landes, das andere um Unterstützung bat. Dies war von mäßigem Erfolg gekrönt, insbesondere einige Mittel- und Osteuropäer versagten explizit ihre Solidarität.

Die Flüchtlingskrise illustriert nicht nur, wie begrenzt die deutsche Gestaltungskraft in der EU mit 28 Mitgliedern sein kann. Die Reaktion der EU-Mitgliedstaaten zeigt auch, wie weit die Interessen einiger Hauptstädte auseinander liegen – und wie schwierig es sein kann, eine gemeinsame Linie zu finden.

Die Gefahr einer offenen Spaltung der EU bestand im vergangenen Jahr des Öfteren, und dies nicht nur in der Flüchtlingsfrage. Auch der angemessene Umgang mit Russland kann inneren Dissenz wieder aufflackern lassen. Die weitere Unterstützung für Griechenland teilt die Hauptstädte ebenso in zwei Lager auf.

Unterschiedliche Auffassungen in einer so großen und divergenten Gemeinschaft sind per se weder überraschend, noch zu kritisieren. Die Kunst der Politikgestaltung in der EU liegt seit Jahrzehnten in der Schaffung von Konsens zwischen unterschiedlichsten Interessen, teils mit Kompensationen über Politikfelder hinweg und mit einer wichtigen Mittlerfunktion der EU-Institutionen.

Das Narrativ, dass die Rückbesinnung auf den Nationalstaat eine Lösung wäre, gewinnt an Bedeutung, ist aber eine Mär

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In der aktuellen Situation, in der äußere und innere Bedrohungen und wachsende desintegrative Tendenzen wachsen, muss jedoch besonders darauf geachtet werden, dass innere Interessensgegensätze nicht in kurzsichtige Renationalisierung ausarten und gemeinsame Handlungschancen verpasst werden. Der an Bedeutung gewinnende Narrativ, der in der Rückbesinnung auf den Nationalstaat die Problemlösung sieht,  ist in seiner Pauschalität eine Mär.

Das bedeutet jedoch nicht, dass EU-Kritik unangebracht ist. Im Gegenteil: Wer pro-europäisch denkt, und Europa angesichts der immer größere werdenden internationalen und grenzüberschreitenden Herausforderungen stärken will, der muss die EU kritisch betrachten und konstruktiv über eine Weiterentwicklung nachdenken. Dies ist neben dem Krisenmanagement oberste Aufgabe nationaler, insbesondere deutscher, Europapolitik.

Europäische Entscheidungsstrukturen und Instrumente müssen so gestärkt werden, dass sie effektiver wirken können und stärker legitimiert sind. Denn eine der Lehren der vergangenen Jahre ist: Trotz starker deutscher Führungsrolle und immer wieder überraschend schneller Reaktionsfähigkeit der Gemeinschaft sind die politische Stabilität und Handlungsfähigkeit der EU bei wachsendem Krisendruck in Gefahr. 

Jedes Krisenmanagement stärkt die Kooperation nationaler Regierungen zu Lasten der EU-Institutionen

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Dafür gibt es mindestens drei Gründe: Erstens führen Krisenmanagement-Entscheidungen tendenziell zu einer Stärkung des Intergouvernementalismus auf Kosten der EU-Institutionen. Die Europäische Kommission und das Parlament sind aber wichtige Konsensbeschaffer und Foren für den  Ausgleich von Interessen, gerade auch kleinerer Mitgliedstaaten. Sie erhalten europäische Sichtweisen auf transnationale Probleme und mögliche gemeinsame Antworten aufrecht, die in Zeiten aufkommender Populismen und nostalgischer National-Illusionen gestärkt werden müssen.

Bei wachsender politischer Polarisierung sinkt die Einigungsfähigkeit der Regierungen der EU-Mitglieder

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Zweitens nimmt die Einigungsfähigkeit von Regierungen bei wachsender politischer Polarisierung in und zwischen Mitgliedstaaten ab. Dies gilt insbesondere dann, wenn Kosten und Nutzen ungleich verteilt zu sein scheinen, und der europäische, gemeinsame Nutzen in Vergessenheit gerät.

Es fehlen Mechanismen, wie gemeinsame öffentliche Güter in der EU bereit gestellt und finanziert werden

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Drittens fehlen europäische Instrumente, um europäische öffentliche Güter bereit zu stellen. Dies gilt etwa für Finanzstabilität in der Eurozone ebenso wie für die europäische Grenzsicherung und Terrorismusbekämpfung. Diese Gemeinschaftsinstrumente brauchen gemeinsame Finanzierungsquellen und eine Kontrolle durch das europäische Parlament. In einem System, in dem europäische Güter vor allem durch nationale Beiträge garantiert werden müssen, besteht die Gefahr, dass europäische Solidarität und die Einsicht in den gemeinsamen Nutzen des Handelns wegen kurzsichtigen Kosten-Nutzen-Kalkülen zerfällt.

In den vergangenen Jahren hat Deutschland eine Hauptlast darin getragen, die Europäische Union zusammenzuhalten. Dies ist ein großes Verdienst. In Zeiten schwacher und nach innen orientierter Partner-Regierungen, einer Reihe offen Anti-EU-Regierungen und in manchen Bereichen zu schwachen EU-Institutionen ist diese Situation fragil. Insbesondere in der Eurozone und im Bereich der inneren und äußeren Sicherheit sollte die Handlungsfähigkeit der EU und die Legitimität ihrer Entscheidungen gestärkt werden. Berlin sollte trotz aller Schwierigkeiten, die damit verbunden sind, neben dem Krisenmanagement die Weiterentwicklung der EU auf die politische Agenda setzen. Die inneren und äußeren Krisen geben dafür Anlass genug. Je länger damit gewartet wird, desto stärker werden die desintegrativen Trends und desto geringer ist die Aussicht auf Erfolg.

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