Bürokratieabbau  Es geht auch mit weniger Formularen

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Vorsitzender des Nationalen Normenkontrollrates

Expertise:

Johannes Ludewig ist Vorsitzender des Nationalen Normenkontrollrates. Er war Staatssekretär im Bundeswirtschaftsministerium und Vorsitzender des Vorstands der Deutschen Bahn.

Die Bürokratie und die Rechtsetzung zu verbessern, sind Daueraufgaben für Politik und Gesellschaft  – erste Erfolge können sich sehen lassen.

"Von der Wiege bis zur Bahre – Formulare, Formulare“. Dieser an Herrmann Hesse angelehnte Ausspruch beschreibt das vorherrschende Gefühl in unserer Gesellschaft, wenn es um Verwaltung und Bürokratie geht. Bürger, aber auch Unternehmer empfinden Bürokratie vor allem als lästig und die Erfüllung von bürokratischen Informationspflichten als Zeitverschwendung. Dabei weiß eigentlich jeder, dass ein Gemeinwesen ohne Verwaltung und Bürokratie nicht funktionieren kann, also auf Informationen angewiesen ist. Wie sollte der Staat etwa Steuern erheben, ohne zu wissen, wie viel Umsatz seine Unternehmen machen und welche Einkünfte seine Bürger haben? Es geht also nicht um die Abschaffung jeglicher Bürokratie, sondern darum, den bürokratischen Aufwand so gering und die entsprechenden Verwaltungsprozesse so schlank wie möglich zu halten.

Die Digitalisierung spielt eine wichtige Rolle beim Bürokratieabbau.

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Diese Erkenntnis hat die Bundesregierung 2006 dazu bewogen, den Abbau unnötiger Bürokratie systematisch anzugehen. Sie hat alle geltenden Bundesgesetze und Verordnungen auf den Prüfstand gestellt, die darin enthaltenen Belastungen aus Informationspflichten ermittelt und den mit diesen Pflichten verbundenen Aufwand quantifiziert. Das Ergebnis war alarmierend. Rund 50 Mrd. Euro musste die Wirtschaft jährlich für die Erfüllung staatlicher Informationspflichten aufwenden. So wurden damals beispielsweise Rechnungen von Unternehmen in der Regel in Papierform ausgestellt, weil es für elektronische Rechnungen hohe rechtliche Hürden gab. Durch Beseitigung dieser Hürden konnten die Kosten zwischenzeitlich um 4,1 Mrd. Euro jährlich gesenkt werden – ein gutes Beispiel dafür, welche Rolle die Digitalisierung beim Bürokratieabbau spielt. Insgesamt konnten die Belastungen aus Informationspflichten bis 2012 um 25 Prozent reduziert werden – eine Entlastung der Wirtschaft um 12,5 Mrd. Euro jährlich!

Inzwischen ist die Entwicklung weitergegangen. Seit 2011 müssen alle Bundesministerien für neue Gesetze und Verordnungen nicht nur die darin enthaltenen Informationspflichten für Bürger und Unternehmen offenlegen. Sie müssen darüber hinaus alle Folgekosten angeben, die sich aus neuen gesetzlichen Regelungen für Bürger, Unternehmen und Verwaltungen ergeben – den „Erfüllungsaufwand“.

Alle politischen Entscheider wissen durch den "Erfüllungsaufwand", welche Kosten sie mit neuen Regelungen auslösen.

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Die Bezifferung des Erfüllungsaufwands führt zu einer Kostentransparenz, die es bislang nicht gab. Früher enthielt die Gesetzesbegründung mit Blick auf Bürger und Unternehmen in den allermeisten Fällen den Vermerk „Kosten: keine“. Heute ist das anders. Jede Regelung hat ein Preisschild. Sowohl die Mitglieder der Bundesregierung als auch die politischen Entscheider im Bundestag und Bundesrat wissen jetzt, welche Kosten sie mit der Verabschiedung einer neuen Regelung für Bürger, Unternehmen und Verwaltung auslösen. Sie müssen also sorgfältig abwägen, ob die neue Regelung den festgestellten Preis tatsächlich wert ist.

Die Folgekosten durch EU-Gesetze müssen zurückgehen.

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2015 hat sich die Bundesregierung zusätzlich verpflichtet, neu entstehende Belastungen für die Wirtschaft an anderer Stelle durch Entlastungen in gleicher Höhe zu kompensieren, also faktisch zu deckeln. Diese sog. „One in one out“-Regel hat dazu geführt, dass die Folgekosten nationaler gesetzlicher Regelungen seit 2015 nicht nur nicht gestiegen, sondern per Saldo sogar zurückgegangen sind. Das hätte zu Beginn kaum jemand erwartet. Ein Wermutstropfen bleibt allerdings: Kostenbelastungen, die durch europäisches Recht entstehen, werden nicht von der „One in one out“-Regel erfasst – eine Lücke, die es zu schließen gilt. Denn für den betroffenen Mittelständler macht es keinen Unterschied, ob neue gesetzliche Folgekosten aus Berlin oder aus Brüssel kommen.

Es sollte eine Selbstverständlichkeit sein, dass Gesetze, genau wie die Prozesse von Unternehmen, evaluiert werden.

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Weitere Initiativen für bessere Rechtsetzung, wie etwa die systematische Evaluierung bestehender Regelungen, wurden in den letzten Jahren umgesetzt. Dies bedeutet: Wesentliche Gesetze und Verordnungen werden drei bis fünf Jahre nach Inkrafttreten daraufhin überprüft, ob sie wirksam sind und ihr Ziel erreichen. Die aus solchen Ex-post-Evaluierungen gewonnenen Erkenntnisse können dann dazu genutzt werden, das Gesetz nachzubessern und aus Fehlern zu lernen. Eigentlich eine Selbstverständlichkeit, denn erfolgreiche Unternehmen stellen regelmäßig ihre Prozesse und Geschäftsmodelle auf den Prüfstand, hinterfragen die Bedürfnisse und Erwartungen ihrer Kunden und passen sich Veränderungen an. Nur so bleiben Unternehmen am Markt erfolgreich. Gleiches muss auch für „erfolgreiche“ Gesetze und Verordnungen gelten.

Gesetzesvorhaben sollten nicht mit einem Rechtstext, sondern einem übersichtlichen Eckpunktepapier diskutiert werden.

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Weitere Verbesserungen sind möglich: Gesetzesvorhaben werden heute in Deutschland üblicherweise an Hand ausformulierter Rechtstexte aus den zuständigen Bundesministerien diskutiert. Kreatives Denken und die Diskussion praxistauglicher Alternativen kommen dabei häufig zu kurz, weil der juristische Gesetzestext ein enges Korsett vorgibt, das für viele Nicht-Juristen mehr verschleiert als erhellt. Ändern könnte sich das, wenn statt dessen ein übersichtliches Eckpunktepapier des zuständigen Bundesministers am Anfang steht – mit einer verständlichen Beschreibung des angestrebten Ziels sowie relevanter Optionen, auf welchen Wegen dieses Ziel erreicht werden kann. Wenn diese Alternativen mit Experten und Betroffenen ausreichend diskutiert worden sind und eine Verständigung über den Sachverhalt erreicht werden konnte, dann kann am Ende das Ergebnis in einen Rechtstext überführt werden – den so genannten „Referentenentwurf“, Ausgangspunkt für das förmliche Gesetzgebungsverfahren. Mit einem solchen Verfahren könnte der Rechtsetzungsprozess vom Kopf auf die Füße gestellt werden – nach dem Motto „Erst der Inhalt, dann die Paragrafen“.

Recht findet nur dann Akzeptanz bei den Bürgern und Firmen, wenn es ohne juristische Beratung verstanden werden kann.

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Ähnlich verhält es sich mit der Verständlichkeit von Regelungen. Jeder von uns ist schon einmal mit einem Gesetz oder Formular konfrontiert worden, das er nicht verstanden hat. Um zu erleben, muss man nicht erst in die Untiefen des Steuerrechts vordringen. Selbst einfachste Bescheide, wie der zu einem Anwohnerparkausweis, sind für viele Bürger oft kaum zu verstehen. Das muss sich dringend ändern. Denn Recht findet nur dann bei Bürgern und Unternehmen Akzeptanz, wenn es auch ohne juristische Beratung verstanden werden kann. Wir brauchen deshalb eine Art „Formular-TÜV“, wie es ihn bereits in wenigen Bereichen wie der Renten- oder Krankenversicherung gibt, der noch stärker auf die Nutzerfreundlichkeit von Formularen und Bescheiden achtet.

Alle müssen sich aktiv einbringen, um Bürokratieabbau und bessere Rechtsetzung tatsächlich zu unterstützen.

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Bürokratieabbau und bessere Rechtsetzung sind Daueraufgaben! Manches hat sich in den zurückliegenden Jahren verändert. Diesen Kulturwandel hin zu mehr Transparenz und Einbeziehung der jeweils betroffenen Bürger und Unternehmen gilt es zu unterstützen und zu verstärken. Dies kann aber nur gelingen, wenn alle Beteiligten, also Mitarbeiter in Ministerien von Bund und Ländern, Parlamentarier, aber auch Unternehmen und Verbände ihn als Chance erkennen, sich aktiv einbringen und Bürokratieabbau und bessere Rechtsetzung tatsächlich zu unterstützen, auch wenn dies zusätzlichen Einsatz erfordert. Der Nationale Normenkontrollrat wird seinerseits alles daran setzen, dass die entstandene positive Dynamik hin zu einer offenen und transparenten Gesetzgebungskultur weiter spürbar bleibt und zu greifbaren Verbesserungen führt.

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