Die Union in der Kritik Schluss mit der Extrawurst

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Politikwissenschaftler

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Frank Decker lehrt Politikwissenschaft an der Rheinischen Friedrich-Wilhelms-Universität in Bonn. Er hat mehrere Bücher über das Parteiensystem veröffentlicht. Sein neues Buch über die deutsche Parteiendemokratie erscheint im September.

Fraktionsgemeinschaft der Union stellte von Anfang an eine Benachteiligung der politischen Konkurrenz dar, die nicht nur der CSU eine privilegierte Stellung, sondern der Union als ganzer die Vorherrschaft im deutschen Parteiensystem gesichert hat.

Es dürfte wohl nicht viele in der CSU geben, die behaupten, der nach vierwöchigem heftigen unionsinternen Streit erreichte Asylkompromiss habe der Partei einen erkennbaren Nutzen beschert. Nicht nur, dass von den angekündigten einseitigen Zurückweisungen an der Grenze am Ende kaum etwas übriggeblieben ist. Das Agieren der CSU hat auch die weitere Zusammenarbeit mit der CDU und dem Regierungspartner SPD schwer belastet. Tatsächlich stand es für die Fraktionsgemeinschaft und die große Koalition während des Streits mehrmals „Spitz auf Knopf“. Sogar Politiker aus der Opposition wie der Grünen-Vorsitzende Robert Habeck begannen sich deshalb öffentlich zu sorgen, bei einem Zerfall des Unionsverbundes könne die Stabilität des gesamten deutschen Parteiensystems Schaden nehmen.

CDU und CSU sind sozusagen zwei Parteien und eine Partei in einem.

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In Wahrheit stellte die Fraktionsgemeinschaft der Union von Anfang an eine Benachteiligung der politischen Konkurrenz dar, die nicht nur der CSU eine privilegierte Stellung, sondern der Union als ganzer die Vorherrschaft im deutschen Parteiensystem gesichert hat. CDU und CSU sind sozusagen zwei Parteien und eine Partei in einem. Organisatorisch voneinander getrennt, treten sie bei Wahlen nicht gegeneinander an, was die Voraussetzung für ihre Verbindung auf Bundesebene darstellt. Der Vorteil der organisatorischen Trennung liegt darin, dass beide Parteien inhaltlich-programmatisch eine größere Bandbreite abdecken, als es jede einzelne von ihnen könnte. Konservative Wähler, die die CDU zu liberal finden, tun sich leichter diese zu wählen, weil es daneben die CSU gibt.

Die CSU ist nur in Bayern zu wählen, tritt aber bundesweit auf. Das verschafft ihr Vorteile.

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Obwohl die Schwesterpartei nur in Bayern wählbar ist, tritt sie zugleich als bundespolitische Kraft auf. In bundesweit ausgestrahlten Wahlsendungen ist die CSU zum Beispiel als selbstständige Partei mit vertreten, was der Union insgesamt eine stärkere mediale Präsenz verschafft. Vom selben Effekt profitiert sie innerhalb Bayerns, wenn sie Landtagswahlen, die außerhalb Bayerns stattfinden, gleichberechtigt mit den bundesweit antretenden anderen Parteien im Fernsehen kommentiert. Bei den Sondierungen und Koalitionsverhandlungen konnten CDU und CSU die Vorteile der organisatorischen Trennung ausspielen, indem sie beide mit jeweils derselben Delegiertenzahl am Tisch saßen wie die SPD. Des Weiteren unterhält die CSU eine eigene Parteistiftung, die ihre Aktivitäten - etwa im Rahmen der Studienförderung - auch außerhalb Bayerns entfaltet.

Die Wahlergebnisse werden addiert, damit sind CDU und CSU im Fünf- und Sechsparteinssystem immer stärkste Kraft.

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Der wichtigste Vorteil der gemeinsamen Fraktion liegt darin, dass die Wahlergebnisse von CDU und CSU bei der Bundestagswahl addiert werden. Dies ermöglichte es der Union, aus 16 der bisher 19 Bundestagswahlen als stärkste Kraft hervorzugehen - nur 1972, 1998 und 2002 lag sie hinter der SPD. Niederschlag findet dies in der Koalitions- und Regierungsbildung. Während es im Zweieinhalbparteiensystem der sechziger und siebziger Jahre für die SPD noch möglich war, als zweitstärkste Partei die Regierung anzuführen (von 1969 bis 1972 und von 1976 bis 1982), liegt im heutigen Fünf- oder Sechsparteiensystem der Regierungsauftrag fast automatisch bei der stärksten Kraft. Gleichzeitig gilt das Prinzip, dass innerhalb einer Koalition die stärkste Partei das Amt des Regierungschefs besetzt - wogegen sich Gerhard Schröder 2005 vergeblich stemmte. Müssen wie 2005, 2013 oder 2017/2018 große Koalitionen gebildet werden, garantiert das der Union die dankbare Rolle des Seniorpartners, auf den sich die politische und mediale Aufmerksamkeit konzentriert.

Die CSU produziert die meisten Überhang- und Ausgleichsmandate.

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Das Zusammenzählen der Stimmen ist weniger verständlich, als es auf den ersten Blick erscheint. Im amtlichen Wahlergebnis werden die bundesweiten Stimmenanteile von CDU und CSU getrennt ausgewiesen. Zudem macht das Wahlsystem zwischen bundesweit und nur regional antretenden Parteien keinen Unterschied. Auch die letzteren unterliegen der Fünfprozenthürde. Um diese zu überspringen, muss die CSU in Bayern etwa 30 Prozent der Stimmen erreichen. Selbst wenn sie diese Marke verfehlt, wäre ihr Einzug in den Bundestag durch die sogenannte Grundmandatsklausel sichergestellt, die die Fünfprozenthürde ab dem Gewinn von drei Wahlkreisen suspendiert. Die Diskrepanz von bundesweit niedrigem Zweitstimmenergebnis (2017: 6,2 Prozent) und der hohen Zahl der durch sie in Bayern errungenen Direktmandate (alle 46) erklärt zugleich, warum die CSU der größte potenzielle Urheber der Überhang- und Ausgleichsmandate ist.

Betreuungsgeld und Ausländermaut: Die CSU setzt im Bund bayerische Interessen durch.

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Innerhalb der gemeinsamen Fraktion üben die in der CSU-Landesgruppe versammelten Abgeordneten überproportionalen Einfluss aus, weil sie in Fragen von wesentlicher Bedeutung ein Vetorecht besitzen. Das Verhältnis der Unionsschwestern ähnelt hier dem von Koalitionspartnern innerhalb einer Regierung. Die CSU nutzt diese Position nicht zuletzt dazu, spezielle bayerische Anliegen durchzusetzen - das Betreuungsgeld und die Ausländermaut haben sich hier als prominente Beispiele aus den vergangenen Wahlperioden eingeprägt. Beide Vorhaben waren von der CDU-Seite abgelehnt worden und hätten bei einer Abstimmung in der Gesamtfraktion keine Mehrheit bekommen. Das bundespolitische „Übergewicht“ der CSU spiegelt sich zugleich in der für sie vorteilhaften Ressortverteilung, wo sie von den neun der Union zustehenden Ministerien allein drei für sich beansprucht - darunter das als besonders wichtig empfundene Innenministerium.

In Bayern doppelt gegenwärtig: Die Fraktionsgemeinschaft verschafft der CSU zwei Profilierungsfelder.

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Noch problematischer als auf der Bundesebene ist die Verzerrung des Parteienwettbewerbs durch den Unionsverbund in Bayern. Hier profitiert die CSU massiv von ihrer Doppelrolle als Landes- und Bundespartei, die im Unterschied zu den anderen Parteien die Möglichkeit hat, bayerische Interessenpolitik auf der Bundesebene zu betreiben. Werden die Interessen anderer Bundesländer dadurch benachteiligt, wirft diese Sonderrolle auch mit Blick auf den Föderalismus Fragen auf, der ja auf der Gleichheit der Länder untereinander und in ihrem Verhältnis zum Bund beruht. Jüngstes Beispiel sind die von CSU-Bundesverkehrsminister Andreas Scheuer geplanten Niederlassungen der neuen Bundesautobahngesellschaft, die Bayern als Standort überdurchschnittlich begünstigen.

Der CSU ist Bayern wichtiger als Bund - der Flüchtlingsstreit war der traurige Höhepunkt der Entwicklung.

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Verschärft werden diese Entwicklungen, weil sich die Machtgewichte innerhalb der CSU von Berlin in Richtung München verlagert haben und die Partei ihre Politik auf der Bundesebene zunehmend dem Erfolg auf Landesebene unterordnet. Mit der Eskalation des Streits um die Flüchtlingspolitik hat dieses Verhalten inzwischen seinen traurigen Höhe- und möglicherweise Wendepunkt erreicht. Der tiefe Riss zwischen den Unionsparteien wirft die Frage auf, ob die in Paragraf 10 der Geschäftsordnung des Bundestages als Voraussetzung der Fraktionsgemeinschaft genannten „gleichgerichteten politischen Ziele“ bei CDU und CSU noch gegeben sind.

Der Streit zwischen Strauß und Kohl war strategischer Art, nicht inhaltlicher. Das ist der  Unterschied zu heute.

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In diesem Zusammenhang ist der Unterschied zum legendären Kreuther Trennungsbeschluss von 1976 aufschlussreich, der kein inhaltlicher Richtungskonflikt war, sondern vor allem ein Streit um die richtige politische Strategie. Während Franz Josef Strauß sich von der Bundesausdehnung der CSU eine Vergrößerung des Gesamtwählerpotenzials der Union versprach, die dieser bei Bundestagswahlen die absolute Mehrheit und damit die Möglichkeit der Alleinregierung sichern sollte, ruhten Helmut Kohls Hoffnungen für den Machtwechsel auf einer Koalition mit der FDP. Obwohl Kohl sich in der Auseinandersetzung auf ganzer Linie durchsetzte und sein Verhältnis zu Strauß bis zu dessen Tod 1988 schwierig blieb, war der grundsätzliche Gleichklang der Unionsparteien in Kohls Regierungszeit an keiner Stelle ernsthaft gefährdet.

Aktuell sind CDU und CSU so entfremdet, dass die institutionelle Bevorzugung nicht mehr zu rechtfertigen ist.

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Heute zeigen sich CDU und CSU dagegen so voneinander entfremdet, dass die institutionelle Bevorzugung, die sie durch ihr gleichzeitiges Auftreten als getrennte und miteinander verbundene Parteien erfahren, kaum noch zu rechtfertigen ist. Die politikinhaltlichen Differenzen betreffen dabei längst nicht mehr nur die Migrations- und Flüchtlingspolitik. Auch in der Europapolitik schlägt die CSU schon seit Jahren deutlich skeptischere Töne an als die CDU, was eine weitere Vertiefung des Integrationsprozesses angeht - Markus Söder sprach jüngst sogar vom bevorstehenden „Ende des geordneten Multilateralismus“. Und in der Verfassungspolitik tritt sie offen für die Einführung von Volksentscheiden auf Bundesebene ein, was den Charakter unserer parlamentarischen Demokratie grundlegend verändern würde und deshalb von der CDU strikt abgelehnt wird.

Die Unionsparteien halten an der Fraktionsgemeinschaft fest - aus Eigennutz. Die anderen Parteien sollten opponieren!

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Schon aus wohlverstandenen Eigeninteressen werden die Unionsparteien sicher nicht bereit sein, die Vorteile der Fraktionsgemeinschaft aufs Spiel zu setzen. Denn würde die CDU in Bayern und die CSU in der übrigen Bundesrepublik antreten, wären sowohl die Hegemonie der CSU in Bayern als auch die Hegemonie der Union auf Bundesebene gefährdet. Warum sollten sie sich derart ins eigene Fleisch schneiden? Umso irrationaler erscheint der erbitterte, auch auf persönlicher Ebene ausgetragene Streit um die Flüchtlingspolitik, der fast zum Bruch geführt hätte.

Eine andere Frage ist, ob die übrigen Parteien gewillt bleiben, die sich aus dem Unionsverbund für sie ergebenden Nachteile im Parteienwettbewerb weiter hinzunehmen. Paragraf 10 der Geschäftsordnung, der in der heutigen Form seit 1969 gilt - bis dahin musste die Unionsfraktionsgemeinschaft zu Beginn einer Wahlperiode vom Bundestag stets von Neuem bestätigt werden - ließe sich mit einfacher Mehrheit ändern. Entsprechende Gedankenspiele hat es vor allem bei den Sozialdemokraten immer wieder gegeben - etwa nach der Bundestagswahl 2005, bei der die SPD als gefühlter Wahlsieger nur knapp hinter CDU und CSU zurücklag, und 2009, als sie der Union vorwarf, eine Abschaffung oder Neutralisierung der Überhangmandate im Wahlrecht-- in deren Genuss überwiegend die Unionsparteien kamen - bewusst zu verschleppen.

Man könnte gerichtlich klären lassen, ob die Unionskonstruktion gegen das Gebot der Chancengleichheit verstößt.

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Es ist allerdings nicht besonders klug, bestehende Regeln erst während eines Spiels oder nach dem Spiel infrage zu stellen - das klingt dann sehr wie schlechter Verlierer. Hier dürfte der Hauptgrund liegen, warum die SPD ihre Vorstöße seinerzeit nicht weiter verfolgt hat. Um die Fraktionsgemeinschaft zu „delegitimieren“, müssten die Oppositionsparteien ihre Drohkulisse also frühzeitig, am besten schon zu Beginn einer Legislaturperiode, spätestens aber nach der Halbzeit aufbauen, und CDU und CSU vor die Wahl stellen: Entweder sind sie bereit zu akzeptieren, dass ihre Ergebnisse ab der nächsten Bundestagswahl nicht mehr addiert werden. Stärkste Kraft wäre dann nicht die stärkste Fraktion, sondern die stimmenstärkste Partei. Oder sie verzichten auf bestimmte Vorteile, die sich aus ihrer organisatorischen Trennung als Parteien ergeben, etwa die Bevorzugung bei Sendezeiten, die Doppelpräsenz in Gremien oder eine eigene Parteistiftung. Sind sie zu Zugeständnissen nicht bereit, müssten die anderen Parteien gegebenenfalls gerichtlich klären lassen, ob die Unionskonstruktion gegen das parteienrechtliche Gebot der Chancengleichheit verstößt. Dazu steht ihnen die Möglichkeit der Organklage vor dem Bundesverfassungsgericht offen, die sogar von einzelnen Abgeordneten angestrengt werden kann.

Ein Ende der Union könnte sogar den Rechtspopulismus eindämmen, weil die CSU ein Angebot für Konservative wäre.

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Die Union könnte gegen ein solches Vorgehen nicht einfach auf parlamentarisches Gewohnheitsrecht pochen, weil sie durch ihre inhaltlichen Konflikte die Voraussetzungen einer Fraktionsgemeinschaft womöglich nicht mehr erfüllt. Der Bestand dieser Gemeinschaft hängt somit in erster Linie von ihr selbst ab. Setzt sich der Zwist der letzten Jahre fort, werden die Stimmen automatisch zunehmen, die eine bundesweit kandidierende CSU und eine auch in Bayern antretende CDU für die ehrlichere und demokratisch sauberere Lösung halten. Auch für die Eindämmung des Rechtspopulismus könnte die Auflösung des Unionsverbundes vorteilhaft sein, weil konservativ eingestellte Wähler dann mit der CSU ein neues Angebot erhielten. Ob dieser Nutzen den Schaden einer weiteren Zerbröselung des Parteiensystems aufwiegen würde, den eine Spaltung der Union nach sich zöge, bleibt aber zweifelhaft.

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