60 Jahre BND Gerade in Zeiten des Terrors: Der BND muss reformiert werden

Bild von Mirko Hohmann und Alexander Pirang
Global Public Policy Institute

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Alexander Pirang ist Jurist und arbeitet am Global Public Policy Institute (GPPi), einer Politikberatung und Denkfabrik in Berlin, zu juristischen Aspekten von Gesetzgebungsprozessen. Mirko Hohmann ist Politikwissenschaftler und befasst sich bei GPPi mit sicherheits- und technologiepolitischen Themen.

Die parlamentarischen Kontrolleure des BND sind überlastet, die Rechtsgrundlagen veraltet - oder sie fehlen schlicht, sagen Alexander Pirang und Mirko Hohmann. Die Bundesregierung muss die Reform angehen, gerade jetzt.

Er werde seinen „Laden dichtmachen“ müssen. Mit diesen Worten warnte Gerhard Schindler, Chef des Bundesnachrichtendienstes (BND), vergangenes Jahr vor weitgehenden Reformen des deutschen Auslandsgeheimdienstes. Es scheint, als ob diese Befürchtungen angesichts der jüngsten Terroranschläge in Paris und Brüssel im Bundeskabinett Wirkung gezeigt hätten. Medienberichten zufolge soll die noch zu Jahresbeginn durch die Koalition angestrebte Reform des BND auf Eis gelegt werden.

Eine BND-Reform ist gerade auch aus sicherheitspolitischen Gründen sinnvoll.

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Diese Sichtweise verkennt jedoch, dass eine solche Reform gerade auch aus sicherheitspolitischen Gründen sinnvoll ist. Eine durchdachte Neuregelung würde dem Dienst Rechtssicherheit verschaffen, sein Auftragsprofil schärfen und die Grundlage legen für den gezielten Aufbau von Kapazitäten dort, wo sie notwendig sind. Als Nebeneffekt würde sie zudem die Legitimität des Dienstes erhöhen; ein BND, der sich wie in den letzten Jahren von Skandal zu Skandal hangelt, kann nicht das Ziel deutscher Politik sein.

Die parlamentarische Kontrolle des BND muss reformiert werden.

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Handlungsbedarf besteht vor allem in zwei Bereichen: Der parlamentarischen Kontrolle der Geheimdiensttätigkeit und der rechtlichen Grundlage der Überwachung von Kommunikation im Ausland, der sogenannten strategischen Fernmeldeaufklärung.

Die G10-Kommission und das Parlamentarische Kontrollgremium brauchen mehr Personal.

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Das aktuelle Kontrollregime stammt aus den neunziger Jahren, einem angesichts des zwischenzeitlich rasanten technologischen Fortschritts längst vergessenen Jahrzehnt. Seitdem haben sich die Kapazitäten der beiden zuständigen Gremien, der G-10-Kommission sowie des Parlamentarischen Kontrollgremiums (PKGr), nicht wesentlich verändert: Das PKGr zählt neun Mitglieder, die G-10-Kommission ganze vier. Sie sollen nicht nur Tausende Mitarbeiter des BND, sondern auch den Bundesverfassungsschutz und den Militärischen Abschirmdienst überwachen. 

Hinzu kommt, dass das PKGr darauf beschränkt ist, die Kontrolltätigkeit der Regierung über den BND zu überprüfen, aber nicht den BND selbst. Dabei entscheidet die Regierung weitestgehend frei darüber, welche Informationen es dem Gremium zukommen lässt. Wolfgang Neškovic, ehemaliger Richter am Bundesgerichtshof und langjähriges Mitglied des PKGr, verglich diese Situation mit dem Fall eines „Angeklagten, der selbst über den Umfang der Beweisaufnahme entscheiden kann“. Es ist bezeichnend, dass die Kontrolleure regelmäßig durch investigative Journalisten von Missständen erfahren und nicht durch die Bundesregierung.

Die Aufsicht über den BND ließe sich reformieren, ohne seine Arbeit grundsätzlich einzuschränken.

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Diese strukturellen Mängel ließen sich im Rahmen einer Reform beheben, ohne die Arbeit des BND grundsätzlich einzuschränken. Die Gremien könnten durch einen Stab qualifizierter Fachleute mit dem erforderlichen technischen und juristischen Sachverstand personell verstärkt werden. Weiterhin sollten die Informationsrechte der parlamentarischen Kontrolleure klar definiert werden. Zuletzt müssen entsprechende Sanktionsmöglichkeiten für den Fall geschaffen werden, dass Missstände aufgetan werden.

Eine hinreichende gesetzliche Grundlage für das Erfassen von Informationen im Ausland fehlt und muss geschaffen werden

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Eine Neuregelung der rechtlichen Grundlage der Arbeit des BND muss diese Maßnahmen flankieren. Denn eine hinreichende gesetzliche Ermächtigung der Kerntätigkeit des BND, der Erfassung von Informationen im Ausland, fehlt schlichtweg. Diese sogenannte Auslands-Auslands-Überwachung wird aktuell nur durch eine Aufgabenzuweisung im BND-Gesetz geregelt, wonach der Geheimdienst „die zur Gewinnung von Erkenntnissen über das Ausland“ erforderlichen Informationen „von außen- und sicherheitspolitischer Bedeutung für die Bundesrepublik“ sammeln und auswerten darf. Vager geht es kaum. Die Konsequenz ist eine entfesselte Exekutive. Daten, die aus einer Kommunikation im Ausland anfallen, so ein BND-Mitarbeiter vor dem NSA-Untersuchungsausschuss, seien „zum Abschuss freigegeben“. Die aktuelle Regelung ist verfassungsrechtlich fragwürdig und damit auch für den Dienst gefährlich. Laut Matthias Bäcker, Professor für Öffentliches Recht am Karlsruher Institut für Technologie, dürfte der „rechtsfreie Raum“, in dem der BND gegenwärtig operiert, im Falle eines Verfahrens vor dem Bundesverfassungsgericht in sich zusammenfallen. Dem muss die Bundesregierung im Rahmen einer Reform vorbeugen. Ein Anfang wäre die Normierung einer präzise formulierten Ermächtigungsgrundlage für die strategische Fernmeldeaufklärung. Zudem können Verfahrensvorschriften und Genehmigungspflichten präzisiert werden, ohne den BND „dichtmachen“ zu müssen.  

Solche Maßnahmen sind nicht nur aus rechtsstaatlichen und demokratischen Gesichtspunkten geboten. Die Anschläge in Brüssel haben erneut schmerzvoll deutlich gemacht, wie wichtig die Arbeit der Geheimdienste ist. Gleichzeitig stellen jüngste Entwicklungen, die oft mit technologischen Fortschritten  einhergehen, die Geheimdienstarbeit permanent vor neue Herausforderungen. Um diesen Entwicklungen mit den entsprechenden finanziellen und personellen Mitteln entgegen treten zu können, bedarf es einer soliden rechtlichen Grundlage, einer effektiven Kontrolle, und einer möglichst breiten Legitimierung der Dienste.  Dem Terrorismus standzuhalten bedeutet nicht zuletzt, an rechtsstaatlichen Prinzipien festzuhalten. Die Bundesregierung sollte daher den Mut zu einer Geheimdienstreform aufbringen.

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