UN-Migrationspakt Der UN-Migrationspakt und die Souveranität

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Der Staatsrechtler Dr. Roman Lehner ist Habilitand am Lehrstuhl der Bundesverfassungsrichterin Prof. Dr. Christine Langenfeld an der Universität Göttingen. Er beschäftigt sich neben dem Staats- und Europarecht besonders mit dem Migrations- und Flüchtlingsrecht.

Jeder Staat bleibt migrationspolitisch "Herr im Haus". Doch was soll ein Pakt ohne Rechtswirkungen? Die Antwort auf diese Frage ist einfach und kompliziert zugleich.

Der Nationalstaat hat wieder seinen Platz im politischen Denken.

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Totgesagt zur Jahrtausendwende, als die Weltrepublik am Horizont schimmerte, feiert die Staatensouveränität ihr Comeback. Der Nationalstaat, diese Krönung aller Gemeinwesen, hat wieder seinen Platz im politischen Denken: ‚Nation first’! In Wien findet man, dass Schluss sein müsse mit ständig neuen Abkommen, zumal in Migrationsfragen. Einen weiteren Verlust von Souveränität werde es nicht geben, die „definitiv entscheidende[n] Rechtsinstanz“ (Philipp Zorn) soll weiterhin der österreichische Staat sein. Wie aber kann eine Übereinkunft, in der das „sovereign right of States to determine their national migration policy“ betont wird, eine Gefahr für die Souveränität bewirken? Ausweislich des Ministerratsvortrags der Außenministerin Kneissl vom 30. Oktober 2018 gründet die Ablehnung des zeichnungsreifen UN-Migrationspakts auf der Sorge, dass dieser „bindendes Völkergewohnheitsrecht begründet oder im Wege von soft law in irgendeiner Weise rechtliche Wirkung entfalten könnte.“ Es heißt aber auch: „Österreich erklärt ausdrücklich den VN-Migrationspakt als völkerrechtlich nicht verbindlich.“ Wenn der Pakt keine Verbindlichkeit beansprucht, warum die Sorge vor Souveränitätsverlusten? Da Österreich der Entstehung gewohnheitsrechtlicher Verpflichtungen in einer Votumserklärung widersprechen wird, bedarf es zur Bannung dieser Gefahr der Nicht-Unterzeichnung nicht. Andererseits: Was soll ein Pakt ohne Rechtswirkungen? Die Antwort auf beide Fragen ist einfach und kompliziert zugleich.

Eine Verwässerung von legaler und illegaler Migration droht nicht, da weiterhin die Staaten entscheiden.

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Der Pakt versteht sich (Ziff. 7) als „a non-legally binding, cooperative framework that builds on the commitments agreed upon by Member States in the New York Declaration for Refugees and Migrants.“ Letztere wurde im September 2016 durch alle (!) 193 UN-Mitgliedstaaten angenommen und enthält zahlreiche „Bekenntnisse“. Für Migranten werden diese nun durch 23 Ziele konkretisiert und in wünschenswerte Handlungsweisen übersetzt (Ziff. 16): „To fulfil the 23 objectives, we will draw from these actions to achieve safe, orderly and regular migration along the migration cycle.“ Droht eine „Verwässerung von legaler und illegaler Migration“ (Kneissl)? Wohl kaum, da es weiterhin die Staaten sind, die über „their legislative and policy measures for the implementation“ bestimmen sollen und damit auch „[w]ithin their sovereign jurisdiction“ zwischen „regular and irregular migration status“ unterscheiden dürfen. Ob und inwieweit „soft law“ in „hard law“ umschlägt, wird innerhalb der nationalen Rechtsordnungen entschieden. Auffällig oft werden bei der Arbeitsmigration (5. Ziel) die Arbeitsmarktbedarfe angesprochen, die u.a. zusammen mit den Gewerkschaften definiert werden sollen. Wie bei § 1 des deutschen Aufenthaltsgesetzes erlaubt die Berücksichtigung „der wirtschaftlichen und arbeitsmarktpolitischen Interessen“ Steuerung und Begrenzung: Unbegrenzte Migration widerspricht arbeitsmarktpolitischen Realitäten. Der Pakt thematisiert auch Rückführungen (21. Ziel).

Das von Österreich behauptete "Verbot von Sammelabschiebungen" ist ein Mythos.

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Das von Österreich behauptete „Verbot von Sammelabschiebungen“ ist ein Mythos: Unter Ziff. 37 wird das Verbot der Kollektivausweisung bekräftigt, wie es nach Art. 4 des 4. Zusatzprotokolls zur Europäischen Menschenrechtskonvention schon heute gilt. Danach dürfen Menschen nicht allein wegen der Staatsangehörigkeit ausgewiesen werden, das Chartern eines Flugzeugs für die Außerlandesschaffung einer Gruppe von Ausreisepflichtigen mit gleicher Staatsangehörigkeit ist nicht gemeint. Dass Internierungen verhindert werden sollen, wie auch behauptet, lässt sich aus dem einschlägigen 13. Ziel selbst bei böswilliger Auslegung nicht ableiten. Dass sie „only as a measure of last resort” gelten, ist in einem freiheitlichen Verfassungsstaat eine Selbstverständlichkeit. Souveränitätsverlust? Wohl eher ein Verlust der Fähigkeit zu methodisch sauberer und systematischer Auslegung eines Rechtstextes.

Migration als soziales Massenphänomen kann in Kooperation besser bewältigt werden als in strikter Unilateralität.

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Die Antwort auf die obigen Fragen lautet also: In Ermangelung konkreter rechtlicher Verpflichtungen – so detailliert der Pakt ist, so unverbindlich ist er – bleibt jeder Staat migrationspolitisch ‘Herr im Haus’ trotz des “collective commitment to improving cooperation on international migration” (Ziff. 8). Der Pakt fungiert, ohne greifbaren normativen Gehalt, als konsensuale Wirklichkeitsbeschreibung, wonach Migration als soziales Massenphänomen mit globalen Auswirkungen in Kooperation besser bewältigt werden kann als in strikter Unilateralität. Zum Migrationszyklus, den der Pakt in den Blick nimmt, gehört auch die Rückkehr-Migration, der, wie erwähnt, ein eigenes Ziel gewidmet ist. Als unter Regie des damaligen österreichischen Außenministers Kurz im März 2016 die Westbalkan-Route geschlossen wurde, geschah dies durch multilaterale Kooperation. Die tiefere Aussage des Pakts lautet: Die Existenz von Migrationsvorgängen kann nicht einfach ignoriert werden, Migration hört nicht auf, wenn wir die Augen verschließen.

Die vielen Bezugnahmen auf Grenzsicherungsmaßnahmen zeigen, dass keine zügellose "open-borders"-Politik gewollt ist.

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Genausowenig lassen die zahlreichen Bezugnahmen auf Grenzsicherungsmaßnahmen, Rückkehrpolitiken usf. Raum für die Annahme, eine zügellose ‘open-borders’-Politik wäre ein verantwortungsvoller Umgang mit Migration. Am Ende plädiert der Pakt für eine realistische Migrationspolitik, zu der die Notwendigkeit internationaler Kooperation gehört. Vielleicht ist dies am Ende die normative Pointe des Pakts: Migrationspolitik soll wirklichkeitsverpflichtet sein, so wie die „Wirklichkeitsverpflichtung des Rechts” (Paul Kirchhof) der Grundstein zivilisierter Verfassungsstaatlichkeit ist.

 

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