Obergrenze und Einwanderungspolitik Für eine Migrationspolitik jenseits der Symbole

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Universität Konstanz

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Prof. Dr. Daniel Thym ist Inhaber eines Lehrstuhls für Öffentliches Recht, Europarecht und Völkerrecht an der Universität Konstanz und Mitglied des Sachverständigenrats deutscher Stiftungen für Integration und Migration (SVR).

Der Reiz der Obergrenzen-Diskussion lebt von symbolischer Zuspitzung und der Vorstellung, Migration mit mathematischer Präzision steuern zu können. Viel wichtiger ist es aber, konkrete migrationspolitische Fragen zu verhandeln, die sich jenseits der Debatte um die Obergrenze stellen.

Der politische Wettbewerb lebt von Symbolen, die komplexe Sachverhalte auf den Punkt bringen. Das bedeutet aber zugleich, dass die Diskussion dort an ihre Grenzen stößt, wo die Symbole sich verselbständigen. Eben dies droht aktuell in der Flüchtlingspolitik, wenn die „Obergrenze“ von Befürwortern wie Gegnern zur zentralen Stellschraube erklärt wird. Es ist an der Zeit, sich auf die Inhalte zu konzentrieren, wo dann auch Raum für Kompromisse besteht, die eine Jamaika-Koalition ermöglichen. Hierfür mag die Einsicht helfen, dass es nichts bringt, die Obergrenzen je nach Standpunkt als Königsweg zu preisen oder Sündenfall zu verteufeln.

Ein Hauptdefizit der Diskussion besteht darin, dass der Charakter von Obergrenzen unklar bleibt. Befürworter und Gegner suggerieren häufig, dass es sich um eine zwingende Vorgabe handelt, deren Überschreitung eine automatische Grenzschließung nach sich ziehe. Das ist aber keineswegs zwingend. So strebt die EZB eine Inflationsrate von 2 % an, die UN wollen die Armut bis 2030 beenden und das Pariser Klimaabkommen verpflichtet die Staaten, die Erderwärmung auf 2 Grad zu begrenzen – ohne jeweils zu sagen, was passiert, wenn das selbst gesetzte Ziel verfehlt wird.

Was genau mit "Obergrenze" gemeint ist, bleibt in der Diskussion unklar.

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Wir müssen also unterscheiden zwischen Zielvorgaben, die häufig nicht einmal rechtsverbindlich sind, und den Instrumenten, mit denen ein Ziel erreicht werden soll. Das wird auch beim jüngsten Unionspapier deutlich, das neben der Zielziffer von 200.000 Personen verschiedene Instrumente nennt, die man umsetzen möchte. Zugleich wird klargestellt, dass die Zielziffer eine politische Vorgabe darstellt, deren Verfehlung keine automatischen Konsequenzen mit sich bringt. Im Bayernplan der CSU war dies noch offen geblieben. Wenn die Union sich nun für eine weiche Variante entscheidet, ist das kein „Formelkompromiss“, sondern eine flexible Politikgestaltung ganz ähnlich wie beim Pariser Klimaabkommen.

Der Kompromiss der Union ist keine „Formel“, sondern flexible Politikgestaltung.

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Damit wird auch deutlich, warum der pauschale Vorwurf einer Rechtswidrigkeit falsch ist – und zwar nicht nur, weil die von der Union geforderte Obergrenze einen bloßen Richtwert darstellt. Kritiker machen es sich zu einfach, wenn sie suggerieren, dass die Menschenrechte einen Einreiseanspruch geben. So beinhaltet das Grundgesetz nicht nur das Asylgrundrecht, sondern erklärt Österreich für dessen Zwecke zum sicheren Drittstaat. In der Praxis viel wichtiger sind die Genfer Flüchtlingskonvention und die Europäische Menschenrechtskonvention, die es verbieten, jemanden in ein Land abzuschieben, wo unmenschliche oder erniedrigende Behandlung droht. Eben dies ist bei den EU-Staaten aber in aller Regel nicht der Fall, weshalb Deutschland bei einer konsequenten Anwendung der Dublin-Verordnung viele Asylbewerber nach einem kurzen Prüfverfahren in andere Länder schicken könnte. Es ist sehr wohl möglich, die Flüchtlingsmigration im Einklang mit den Menschenrechten zu steuern.

Der pauschale Vorwurf, die Obergrenze sei rechtswidrig, ist falsch.

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Speziell die Dublin-Verordnung ist ein schönes Beispiel dafür, welche konkreten Aufgaben auf eine künftige Bundesregierung ganz unabhängig von der politischen Debatte um Obergrenzen zukommen. Derzeit wird nämlich in Brüssel über eine Neufassung verhandelt, die mehrfache Asylanträge in verschiedenen EU-Staaten unterbinden und Flüchtlinge aus überlasteten Grenzstaaten solidarisch verteilen soll.

In der nächsten Legislaturperiode stehen weitere solche Themen an: In Deutschland wird schon heute über die Aussetzung des Familiennachzugs gestritten und in Europa geht es auch in Zukunft um die Kooperation mit den Herkunfts- und Transitstaaten in Afrika. Hierzu gehört übrigens die Fluchtursachenbekämpfung ebenso wie die im Unionspapier genannten „legalen Aufnahmeinstrumente“, für die sich die Bundesregierung schon heute auf EU-Ebene stark macht. Für die Praxis sind all diese Maßnahmen sehr viel wichtiger als der Streit um symbolische Zielziffern, deren Bedeutung von Befürwortern und Gegnern übertrieben wird.

Außerdem zeigen die Beispiele, dass die praktische Migrationspolitik nicht nur aus der Antwort auf die Frage besteht, ob man nun für „mehr“ oder „weniger“ Flüchtlingsmigration sei. Es ist nicht widersprüchlich, einerseits einen geregelten Familiennachzug und eine Aufnahme von schutzbedürftigen Personen aus Afrika zu fordern und zugleich dafür einzutreten, dass die irreguläre Zuwanderung von Personen über die zentrale Mittelmeerroute, die vielfach keinen Schutzbedarf haben, zurückgeht. Die Argumente für und wider eine Obergrenze neigen zu einem Schwarz-weiß-Denken, das der praktischen Migrationspolitik nicht gerecht wird.

Es geht nicht einfach um die Frage, ob man für „mehr“ oder „weniger“ Fluchtmigration ist.

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Diese Einsicht könnte auch die anstehenden Koalitionsverhandlungen erleichtern, wenn man sich auf die konkreten Herausforderungen konzentriert, die faktisch dazu beitragen, dass die Zuwanderung in kontrollierten Bahnen verläuft. Gewiss haben die potentiellen Jamaika-Partner auch bei der Dublin-Reform und dem Familiennachzug unterschiedliche Positionen. Aber es dürfte leichter sein, bei einem Bündel konkreter Fragen einen Gesamtkompromiss zu finden, als wenn man sich auf eine symbolische Zielziffer konzentriert, die man im Zweifel ohnehin nicht einhalten kann, weil eine kluge Migrationspolitik auf mittelbare Steuerungsinstrumente setzt, die selten eindeutige Ergebnisse produzieren.

Es bleibt die Erinnerung daran, dass der Reiz der Obergrenzen-Diskussion, die so viele Politiker, Journalisten und Bürger umtreibt, von der symbolischen Zuspitzung lebt, wenn die Politik verspricht, die Migration gleichsam mit mathematischer Präzision zu steuern. Das gilt freilich ebenso für ein eventuelles Punktesystem, das von FDP, SPD und Grüne gleichsam als linksliberales Äquivalent numerischer Obergrenze präsentiert wird. Auch ein Punktesystem suggeriert eine Einfachheit, die in der Praxis schwer einzulösen sein wird. Nur wenige Menschen, die jetzt über das Asylsystem kommen, würden nach einem Punktesystem einreisen dürfen. Und es ist auch nicht leicht zu bestimmen, ob jemand, der etwa in Marokko einen Job ausübt, die deutschen Qualitätsstandards erfüllt. Bei der Fachkräftezuwanderung ist es wie beim Asylsystem. Es ist leicht, ein abstraktes Ziel vorzugeben, aber schwer, praxistaugliche Instrumente zu entwickeln.

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